江苏省徐州市云龙区
构建“一核五元”社区治理创新新格局
探索苏北地区基层社区治理的新路径

党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会治理的基层基础层面就是城乡社区治理格局。如何打造共建共治共享社区治理格局呢?

徐州市云龙区以创建“全国社区治理和服务创新实验区”为契机,进行了积极的探索和实践。

云龙区作为徐州新老城区的所在地,位于城市向东、向东南发展的主轴上,是建设淮海经济区中心城市的主阵地。近年来,全区经济社会的蓬勃发展和城市化进程的不断加快,基层社会治理面临着不少新问题和新挑战。云龙区委、区政府立足区情实际,坚持问题导向,深化改革创新,积极探索具有云龙特色的社区治理新模式,构建了以“党建为核、组织为基、机制为要、文化为引、服务为术、参与为路”的“一核五元”社区治理新格局。

一、基本情况概述

(一)背景和起因

云龙区成立于1975年,是徐州市设立的主城区之一,总面积118平方公里,下辖8个街道办事处,共有78个社区,人口约44.66万。基层社会治理背景呈现三个特点:

一是城市变迁快、居民需求多,基层治理的要求更高。随着市场经济的快速发展,智慧信息产业园、云龙电商科技产业园等重大项目的集中推进,城市化进程和大型居住区建设的不断深入,各种产业形态、社会治理形态不断涌现,各层面外来人口不断涌入。社会结构、人口结构发生了较大的变化,主体多元化需求呈现更高要求,基层社会治理面临着严峻的挑战和压力。


绿地北社区家庭式党建

二是社区种类多、发展差异大,基层治理的范围较广。近年来由于云龙区进行了几次区划调整,大量的老旧小区进行了拆迁,新城区的建设使得不少农民失去了土地,由村民转变成了城市居民,再加上经济转型,大量的“社会人”变成了“社区人”等,目前,全区有纯城市社区、棚户区改造社区、农村拆迁安置社区、村改居、纯农村社区等,社区类型呈现多元并存的现状。由于城乡结构差异、生活习惯的差异、文化水平和收入水平的差异等,使得基层社会治理的矛盾集中显现。

三是经济发展弱、历史欠账多、基层治理的难度加大。由于过去经济水平弱,底子薄,政府也无法拿出更多的资金投入基层社会治理上来,使得老城区各项基础配套设施和服务保障机制不够完善,从而导致社区的服务能力和服务水平不能满足人民群众不断增长的物质文化的需求。大量遗留下来的社会治理难题亟待破解。

(二)发展的历程

2007年开始,历时12年,云龙区社区建设实现“五步式”发展:第一步,培育社区理念,为社区建设的进一步开展奠定了思想基础;第二步,调整社区规模,构建新的社区组织架构,为社区建设的全面推进奠定了组织基础;第三步,提高待遇,优化结构,打造素质过硬的社区工作者队伍;第四步,以和谐社区创建为抓手,全面推进社区建设上水平、上台阶;第五步,以社区治理和服务创新为突破,丰富社区建设的内涵,努力探索经济欠发达地区的社区治理模式,取得了初步成效,被表彰为“全省和谐社区建设示范区”和“省现代社区治理创新实验区”,20189月顺利通过国家民政部第三批“全国社区治理和服务创新实验区”结项验收。

二、云龙区基层社区治理创新的主要做法

为了进一步破解基层社区发展的难题,更高水平的推进全区社会经济建设的发展,云龙区主动争取承担国家和省级层面的社区治理和服务创新改革实验任务,在党建引领、顶层设计、主体整合、体制改革、社会参与、队伍建设等方面下功夫。在探索实践中,云龙区始终把服务居民作为各项工作的出发点和落脚点,将百姓的获得感与幸福感看作是社区治理创新的最高价值追求,逐步探索出了具有云龙特色的服务式治理新模式。该模式以社区党建为核,发挥社区党组织的领导作用;以组织机制为基,发挥社区服务的保障作用;以机制建设为要,发挥社区服务的便捷作用;以社区文化为引,发挥社区文化的价值引领作用;以组织服务为术,发挥社区社会组织协同服务的作用;以居民参与为路,发挥社区居民的社区治理主体作用。

(一)创新基层党建引领机制,着力发挥社区“红色效应”

党的十九大报告提出要“坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。在社会治理实践中,云龙区委、区政府坚决落实“党是领导一切的”这个核心要素。坚持发挥社区党组织在基层各类组织和工作中的领导核心作用,通过“社区大党委+第一书记+家庭党建”充分发挥其引领、统筹、协调功能。

一是“社区党建”扩编增容。推行“1+X +Y”模式(“1”指原社区党委,“X”指原社区党委下属党组织,“Y”指辖区单位党组织),建立起社区“大党委”,在社区党组织与辖区单位党组织、居民、商户之间架起了沟通协作的桥梁,通过确立议题、联席会议、组织实施、监督评议等措施,确定并实施了“为空巢老人建家庭病床”等459个议题,解决了一批居民关心的问题。

二是“党建队伍” 凝心聚力。为进一步凝聚党群携手参与创建的强大合力,区属各部委办局、直属单位党政正职和部分副科级实职干部到辖区78个社区(村),担任社区(村)党组织“第一书记”,帮助解决社区治理和服务中的难题,助力基层党组织发挥核心领导和带头作用。为了壮大服务队伍,云龙区积极搭建平台,组建党员志愿者服务队,发挥党员志愿者的作用,引导广大居民群众有序参与社会管理和文明城市创建志愿服务,成立志愿服务队71支,围绕“志愿服务讲奉献”、党员干部走在前”的主题开展志愿服务1659次。

三是“家庭党建”深入群众。开展“党员教育管理进家庭、党建活动进家庭、党员服务党员进家庭、党员服务群众进家庭”等“四进”活动,通过“家庭微党课”、“社区红人馆”等形式,将党组织和广大共产党员的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势转化为社区治理创新服务的特色优势。

四是“智慧党建”互联互通。探索建立以“智慧党建”为主线的全方位组织覆盖工作、链接组织要素的网上架构,每日定时播报最新的党建工作动态、党员教育资讯等内容,常态化策划开展“这就是榜样的力量”、“党员诗会”等主题教育活动,使党建工作“直通”党员,党组织与党员“零距离”互动。绿地北社区借助该平台建立了“五分钟快速反应机制”,要求问题涉及单位、部门五分钟内快速做出回应。

云龙区社工技能大赛

(二)创新社区治理领导机制,为社区服务创新“保驾护航”

坚持从战略和全局的高度出发,社区治理与服务创新列入区委、区政府的重要议事日程,围绕“决策部署+科学规划+督导考核”顶层谋划、高位推进。

一是列入顶层决策同步部署。以实验区创建为契机,成立了以区委书记为第一组长、区长为组长、机关主要职能部门和所有街道的主要领导为组员的“社区治理和服务创新工作”领导小组。将“打造社区治理领先区”列入区委、区政府未来五年发展的重大任务,并上升为全区“五个定位”的发展战略进行统筹安排。

二是加强顶层设计科学化。围绕《云龙区社区治理和服务创新工作实施方案》,把具体工作科学细化为基层协商民主、社区减负增效、大党委共驻共建、社工队伍建设等12个子项目,以“项目责任书”形式下达相关职能部门及街道。

三是强化督导考核保障落实。将社区治理与服务创新纳入区委、区政府科学发展综合考核指标体系,按照“四个一”的社区创建工作制度,掌握项目进度情况,组织现场观摩,协调领导小组成员单位深入社区指导,形成了社区治理和服务创新工作新局面。

(三)创新社区主体权责机制,居委会回归“居民代言人”

党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。云龙区着力改变社区行政化、机关化倾向,实现从“只对上负责”到“以对下为主”的华丽转身,“减负增效+街道改革+流程再造”是最关键的三步。

一是守住准入门槛,社区自治挺直了腰杆。进一步理顺政府与社区体制机制,依法厘清政府和社区在基层治理中的角色定位,梳理了“基层群众自治组织依法履行职责事项、协助政府工作事项”2张清单,社区协助事项由171项缩减至48项,下降了72%。出台《云龙区社区工作准入实施意见》,实行费随事转、契约化管理,全力守住社区减负的“生命线”,避免“开倒车”、“走回头路”。

二是分摊社区负担,街道改革趟出了新路。整合街道各类为民服务机构,统一设立街道便民服务中心,设立社会工作科,服务中心共开设导服、综治司法、劳动保障、民政救助、卫计服务、保障性住房和城市管理等便民服务窗口,分摊了社区的工作负担。同时,印制了纸质便民服务指南、服务手册、服务卡,安装了便民服务咨询电话,让群众办事少走弯路。

三是实施智慧社区建设工程,群众办事更加快捷。把智慧社区建设作为深化“放管服”改革的创新之举,开通“居民办事”模块,将民政、人社、市场监管、公安等19个部门资源进行有效整合,145项便民服务事项全部进入“云社区”平台公示,变“群众跑腿”为“信息跑路”。逐步打通部门壁垒,政务在线办理实现质的突破。民政、人社、卫计委、残联等部门20多项办理事项实现不见面审批和办理。设立了就业扶持、智慧养老、一起公益、法律服务、文化旅游等20多个独立模块,为居民提供全方位的服务。通过整合全区优质商户资源,提供 “吃、住、行、游、购、娱”等六大类33种服务项目102项服务内容,打造集政务服务、商务服务、物业服务、公益服务、自治服务、平安警务“六位一体”的智慧社区服务平台。

(四)创新社区文化营造机制,倾力打造社区“品牌文化”

党的十九大报告指出:“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴,文化强民族强。没有高度的文化自信,没有文化的繁荣兴盛,就没有中华民族伟大复兴。要坚持中国特色社会主义文化发展道路,激发全民族文化创新创造活力,建设社会主义文化强国”。云龙区作为淮海经济区中心城市主阵地,具有独特的汉文化优势。在社区治理实践中,云龙区注重挖掘和打造家庭文化内涵,以“家风家训+一居一品+区域文化”为抓手,激活社区治理的源动力。

一是家风家训,发扬优秀文化正能量。为挖掘“家风家训”等优秀文化在社区治理与服务中的重要作用,云龙区在蝶梦社区开展试点,以睦邻“最美家庭”为主题,打造了家风家训主题教育馆、大讲堂、文化长廊,与新城幼师幼儿园、青年路小学、市妇联等共建单位开展“寻找最美家庭”、“好家风伴我成长”、“寻找好婆婆、好儿媳”等系列活动,挖掘出一大批敬老孝老、勤俭持家、邻里互助等家庭典范,评选出最美家庭30户,好媳妇、好婆婆、好人榜等50人,有效促进了该社区的治理和服务,社区内环境优美邻里和谐,引起了强烈社会反响,中宣部和全国妇联在该社区召开现场会。其他社区纷纷结合“不忘初心牢记使命”主题教育、道德讲堂、邻里文化节、社区艺术节等活动,激发了社区居民及家庭崇尚文明和谐的动力源,让每个社区内“小家”的正能量逐步汇聚成社区“大家”的正能量,转化为社区治理和服务创新的强大内生动力。

昆仑社区“手牵手、铸初心、唱红歌、迎国庆”联欢晚会

二是“一居一品”,塑造社区文化精品工程。“一居一品”,关键是找到各社区的特点,因地制宜为居民提供服务,让社区在发扬特色中走向和谐。绿地北社区以党建工作为品牌,开展“党员四进”、“我为党旗添光彩”、编写了绿地北社区“两学一做”歌等一系列党建活动,夯实了基层党建;津东社区的亲善家庭联合会、梅园社区的“和谐梦”调解队立足解决社区居民家庭之间的矛盾纠纷,增强了社区凝聚力;坝山社区的“老妈妈”拥军服务队三十年如一日开展拥军活动,为徐州这座双拥老城不断续写着军政军民团结感人的篇章。

三是区域文化,重铸社区文化记忆传承。坚持把区域文化建设作为推动科学发展、实现富民强区的重要支撑,发展富有时代气息和地方特色的社区先进文化。目前全区共有露天文化广场20余处,活跃着腰鼓队、健身舞、唢呐班等民间艺术团体100余个。彭城街道宣武社区现有鼓乐队、秧歌队、老年合唱队、舞蹈队等5余支业余文化队伍,吸纳了200多名居民参加。创建以来,全区先后举办了鼓乐比赛、中老年健身舞蹈大赛、广场秧歌比赛等大型活动54场,参赛“演员”3000余人次。

(五)创新“三社”培育发展机制,助推社区服务“供给侧改革”

云龙区在社会治理实践中,不断整合社会力量,激活民间元素变为治理资源。

党的十九在报告也多次指出:“发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。云龙区通过“社会组织+社区平台+社工人才”之间的互动,引入社会力量和资源,为社区居民提供专业化、有针对性的服务。在全区形成了社会协同、公众参与的新局面。

一是突出培育扶持,促进社会组织参与。为实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,按照“政府扶持、社会运作、专业发展、项目合作”的思路,重点培育和优先发展志愿服务类、公益慈善类、社区服务类社会组织。目前,云龙区共有社会组织489家,成立街道级社会组织服务中心8家,孵化各类社会组织136家,并形成了以红色先锋、橙色温馨、黄色温暖、绿色希望、青色志愿、蓝色政法、紫色文体组成的七彩社会组织板块。鼓励社会组织承接政府职能转移和政府购买服务,参与社区治理与服务。2015年以来,我区共有186家单位参加省、市、区创投项目,获得政府财政扶持资金759万元。每年开展公益创投和微公益项目,鼓励辖区社会组织申报具有公益性、创新性、民生性的社区治理与服务项目,为居民提供个性化、多元化服务,提高辖区居民幸福指数,调动居民共同参与社区事务,促进社区协同治理。201510月,我区报送的《发展社会组织参与社会治理》案例荣获2015全国创新社会治理“优秀案例奖”。2016-2017年,5家社会组织工作案例获江苏省优秀案例奖。

二是完善平台载体,围绕居民需求服务。大力建设政府服务基层、服务群众的社区综合服务中心,累计投入资金8300余万元加强社区服务基础设施建设,目前全区共建成社区综合服务平台78个,创建市级和谐社区74个。从2017年至今,累计投入400余万元用于社区标准化改造,已改造完成40多家社区。通过网络调研、现场调查等形式了解居民需求,推出与居民需求无缝对接的服务项目,引入多个专业社会组织承接生活服务、公益服务、文体活动、社区卫生、居家养老、助残托养等项目运营。

三是强化指导引导,培养社区专业人才。开展社区队伍职业化发展、专业化培养、规范化管理的“全周期”培养模式,与江苏师范大学签署了战略协议,建立了云龙区社会工作专业人才培训基地,引导社区工作人员向专业化发展。出台了《云龙区专职社工管理办法》,《云龙区社区专职工作者薪酬待遇及考核激励办法》,对取得国家认可的初级、中级社会工作师资格证书的专职社工,每月给予200元、300元职称津贴。鼓励社工参加全国社会工作职业水平资格考试,现有189人通过职业水平资格考试,持证上岗率位于全市各县区第一。设立区社会工作服务中心统筹管理和服务专业社工。在全区推出“全科社工”服务新机制,开展了12期全科社工培训班,汇编印制《社区工作实务手册》,并通过师徒式结对“传、帮、带”、集中授课辅导、观摩学习、实践锻炼、技能考核等方式,促进“全科社工”熟练掌握所有60多项社区政务服务内容。举办全科社工实务技能大赛、社区治理与服务论坛、社工师考前培训、领军社工培训、设立社工师事务所等不断提高全科社工综合能力和服务水平。

(六)创新社区自治参与机制,实现居民群众“当家作主”

党的十九大报告指出:坚持“人民当家作主”,坚持“基层群众自治制度”。有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。云龙区在推动基层自治的实践中,不断整合服务主体,激发主体意识,形成了“协商民主+楼栋自治+邻里中心”的自治形式。

一是探索基层协商民主。按照习近平总书记协商于民、协商为民的要求。在全区大力开展基层社区协商民主。首先在黄山街道绿地北社区启动社区协商民主试点工作,以“罗伯特议事法则”为基础,充分落实“社区需求由居民表达、社区问题由居民讨论、社区事务由居民参与”的理念,探索形成了具有“云龙特色”的“五+五实现”社区协商民主模式,该模式荣获2016年度“江苏省基层社会治理十大创新成果奖”。据统计,云龙区8个街道78个社区已全部开展了社区协商民主活动,累计800多场协商民主活动,参与群众达万余人。绿地北社区监控设备更换,彭城街道丰储街市场占道经营、环境脏乱差、车辆乱停乱放,民怡园社区小区车辆门禁设置、车辆停放管理等近百个问题得到有效解决。

二是推行楼栋自治理事会。针对老旧小区、单位家属楼等“微社区”,在街道党工委和社区“大党委”的指导下共选举产生了279家社区“楼栋自治理事会”。通过本楼栋的住户自己协商和自身利益相关的问题,效率高了,监督多了,居民的诉求能及时得到反馈与处理,有效地发动和鼓励居民积极参与小区管理,打通社区治理“毛细血管”。楼栋自治理事会参与社区治理荣获2017年度“江苏省基层社会治理十大创新成果奖”。

三是搭建社区邻里沟通平台。针对新城、老城和涉农办事处情况不同的实际,以点带面推进邻里中心建设。围绕新城蝶梦社区“1+1”型、涉农惠民小区“1+5”型、老城宣武社区“1+2”型打造不同模式的邻里中心,创建“社区温馨大家庭”,为社区居民搭建谈心交流和议事场所,促进邻里亲情化,形成了“邻里有形覆盖、服务有效落实”的工作新格局。

云龙区社区治理以服务为中轴,从居民最关心、最直接、最现实的利益问题入手,着力解决和落实居民对社区服务的现实需求,寓管理于服务之中,在服务中实施管理,在管理中体现服务,将居民参与机制、党组织领导机制、社区大党建工程、文化引领工程、协商民主建设工程等寓于服务之中,实现了服务任务目标与过程目标的双丰收。

一是社区服务质量的提高有效提升了居民获得感与幸福感。通过社区治理和服务的不断创新,实现了服务供给能力的提升,将分散的、多样性的需求与分散的、多元的供给主体实现了有效的对接,从而在更大程度上提升和拓展公共服务的能力和空间,更好地满足了居民需求。居民对社区治理建设过程中社区社会问题的解决给予高度评价,对社区的和谐发展体现较高认同,对所在社区生活质量提高给予充分肯定。

二是社区服务的转变有效推进了社区治理新机制的建设。探索社区治理创新的过程中,逐步形成了由行政指令到提供保障的转变,实现了政府领导向保障机制的转型;由居民被动的接受到居民主动参与的转变,实现了服务机制向治理机制转型;由做服务到谋服务的转变,实现了社区工作者服务机制转型;推进过程中,形成了区级政府顶层设计与基层社区独立探索相匹配的试验区推进机制,打造了社区党建引领机制、社区协商民主机制、社区文化培育机制、社会组织服务机制等一系列的社区治理新机制。

三是社区服务的资源建设有效构建了具有云龙特色的社区治理生态圈。在探索社区治理创新过程中,资源为本的视角始终贯穿全局工作,通过社区服务机制创新,广大基层群众主动参与到基层共治的实践中来,并在与基层政权的良性互动过程中,更加认同党委政府的施政和各级组织的决策,云龙的社区成为了百姓心目中的“大家”,社区党委、居委会、社工、社会组织、居民共同构建了社区治理内部良性生态圈。同时,社区辖区内的机关、团体、企事业单位等组织被充分发动,社区社会组织参与社区事务积极性被充分调动,社区服务机制创新整合了社会资源,改变过去在社会治理中政府唱“独角戏”的现象,形成了社区治理的外部环境生态圈。


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