陕西省镇安县
矛盾纠纷调处“以奖代补”的实践

镇安县在矛盾纠纷排查调处过程中积极探索新办法,用“以奖代补”化解矛盾纠纷,取得了良好的社会效果,达到了“零”非访目的,有力地维护了社会大局稳定。

“以奖代补”是陕西省镇安县推行的一项人民调解激励机制。镇安县自2012年“以奖代补”司法调解机制实施以来,不管是领导干部、村里的人民调解员,还是被调解过的村民……都感受着这项机制带来的种种好处,已经成为维护社会稳定的制胜法宝。

现场观摩

一、创新以奖代补的背景

镇安县地处秦岭南麓,辖14个镇1个街道办事处,147个行政村,7个社区,总面积3487平方公里,总人口28.5万人。随着改革开放的深入推进,县域经济发展和社会进步,利益诉求盘根错节、基层人情关系复杂多样、各项变革日新月异,对社会治理带来了诸多新情况、新问题、新挑战。如何从解决体制弊端和沉积问题入手破题,就成为县委、县政府亟待探索和破解的重大实践命题。

在社会转型期“新老问题相互交错,多种矛盾纠纷叠加”的形势下,问题能否解决在内部?矛盾能否化解在基层?隐患能否消除在萌芽状态?社会稳定的基础工作能不能做好?镇安县在广泛征求各方面意见的基础上,出台了《镇安县村级人民调解‘以奖代补’基金实施办法(试行)》,于2012年11月在全县推行矛盾纠纷“以奖代补”个案补贴机制,将人民调解员个案调解所得的报酬与其工作量、工作难度挂钩,打好“队伍”、“路径”、“为民”三套组合拳,使其成为解决矛盾纠纷的治本之策。

打好“队伍”建设拳,确保县镇村组民调组织承接延续。要让民调组织的手臂延伸到村组一级,确保不留断层,就要综合考量群众工作因素,把那些熟悉群众情况、掌握群众工作方法、群众口碑普遍较好的土生土长人员从幕后推到前台,充实到人民调解队伍中去。县上还突破了以往只能设立村(居)调委会的限制,规定可以采用村(居)委员会设立,还可在镇办、企业事业单位和区域性、行业性组织设立的四种形式调委会,并将法人之间、其他组织之间的矛盾纠纷纳入调解受案范围。这样一来,人民调解在做好婚姻家庭、邻里关系等传统矛盾纠纷外,可根据当前社会矛盾纠纷形势和服务党委政府工作大局的需要,进一步延伸手臂,拓展职能,积极做好征地拆迁、企业转制、土地承包、损害赔偿、医患纠纷等多发性、常见性矛盾纠纷。

打好“路径”创意拳,确保基金补助体制机制切实可行。针对人民调解工作半径大、基层队伍和服务对象比例失衡等问题,县上整合了社会资源,用足相关奖补举措,创新实施集“基层申报、镇办备案、县级考评、组团帮办、定向奖补”等多个流程于一体的项目菜单,把人民调解工作的具体行动融入到服务群众的具体事项之中。“以奖代补”填补了政府公共财政支持社会管理和公共服务的政策空白,彰显了人民调解的魅力和作用,起到“四两拨千斤”的效果。

打好“为民”解忧拳,确保民需民求第一时间解决到位。调解员作为基层矛盾纠纷排查调处的排头兵,练就一双善于发现群众之最需的“慧眼”,显得尤为重要。一是主动走近群众群体,到群众中间了解其所急所需,认真听取群众呼声,有针对性地帮助他们解决实际困难;二是充分考虑不同利益群众群体的“最需”因素,力图治理家庭“小气候”改变村里“大气候”,确保民调方案精准对标、契合案情;三是主动作为,认真探索与群众交往处事之道,通过和风细雨的换位思考,逐步理顺群众情绪,努力把广大群众“最需”与现实矛盾解决在一线,化解在萌芽状态。

二、以奖代补做法与成效

“以奖代补”个案补贴机制的推行,是用小资金的投入,收获大回报的成功做法,真正起到了“小资金”撬动“大和谐”的“杠杆”作用。县上还创新了一个格局、五项机制、四化标准的“154”工作法,建立健全了矛盾纠纷受理登记、定期排查、工作例会、信息报送、档案管理、调后回访、责任追究7项工作制度,一张拓展到行政领域、对接到司法机关,多层次、宽领域的大调解网在镇安大地编织起来。

高位统筹,强化了调解协会联动的运行格局。以“整合资源、聚集资金、统一办公、发挥职能、依托社团、规范管理”为原则,成立了镇安县人民调解协会,下设197个调委会。其中县调委会1个,镇街办调委会15个,村(社区)调委会154个,工业园区、企业及清真寺等调委会15个,医疗纠纷、道路交通事故等行业性专业性调委会12个。县级人民调解委员会负责化解县域内重大疑难和跨地区、跨部门、跨行业的矛盾纠纷和县委、县政府交办的矛盾纠纷调处。镇(办)、村(居)调委会分级调处各自辖区内的矛盾纠纷。按照“一个平台运行,一个窗口受理、一个流程办理”的要求,坚持直接调处与分流调处、归口调处与联动调处、属地调处与联合调处相结合,对排查出的矛盾纠纷采取“现场调”、“中心调”、“上门调”、“分流调”、“联合调”等不同调处方式,照单销号,个案补贴。

2011年11月23日,家住镇安县大坪镇凤凰村的高中学生赵埼骑自行车上学时,因镇安县移动公司的光缆被货车挂落地面(货车逃逸)而绊倒致伤,患者经多家医疗机构确诊为急性重型闭合性颅脑损伤、左颞顶颅骨缺损修补术后、外伤性癫痫病、脑外伤综合征。2014年1月20日,镇安县移动公司先后为患者垫付医疗费用380371.62元,患者赵埼病情虽有好转,但已严重致残,双方在赔偿数额上存在较大差距,矛盾有激化的可能。当地司法所接到患者家属投诉电话后,立即与县医调委等部门联系,于4月24日组成调处小组到面调解。在走访当事人及相关证人的基础上,认为镇安县移动公司与患者赵埼的人身侵权损害纯属偶然,且存在第三责任,但作为镇安县移动公司存在监管不力,是造成本起安全事故的主要责任。经过两天两夜的耐心细致地调解,镇安县移动公司为患者赔偿775371.62元,患者家属也表示谅解和认可,至此一场三年意外伤害赔偿纠纷就此画上了句号。像这样与情相融,形成“化干戈为玉帛”的金钥匙;与法相会,形成促进改革开放和经济发展的助推器;与理相合,构建共同维护稳定的连心桥;德法并举,营造基层法律服务与法制教育的综合平台的案例比比皆是。

发放以奖代补资金

有机衔接,强化了“五位一体”机制的综合功能。镇安县紧密联系实际,探索条块协调沟通、相互融合的形式、内容和路径,健全完善了研判预警、动态监管、以奖代补、排查调处、责任追究五项机制,实行工作、责任、绩效、考核、奖惩“五捆绑”工作制度,趟出了新形势下做好社会稳定工作的新路子。

健全完善研判预警机制。变定期研判为日常研判和重点研判,坚持县每月、镇(办)半月、村(居)每周研判和重要敏感时期日定期排查研判制度,重点对特定领域、特定行业或特定对象带苗头性、倾向性的矛盾和问题开展信息摸排,对重大活动、重要节庆日、社会敏感期,集中力量、集中时间开展排查;变单渠道排查为多渠道排查,把地区排查、系统排查和单位内部排查有机结合起来,全方位、多层面地逐村组、逐社区、逐单位深入开展矛盾信息调查摸排;变专门人员排查为专群结合排查。变过去由专职人员排查调处矛盾纠纷的做法,用补贴奖励的方式激励各级调解组织到一线摸排预警矛盾纠纷。通过人民调解协会互通信息,与基层群众互动交流,捕捉和掌握群众需要解决的矛盾和问题。

健全完善动态监管机制。全面推广“4318”民情气象服务站制度,出台《镇安县民情气象服务站网络建设方案》,建立县镇村组“4”级民情气象服务网络,形成了蓝、橙、红“3”色响应机制,延伸触角组建“1”支党员干部服务队,明确产业发展、设施建设、民生保障、矛盾调处、治安联防、便民服务代理、留守人员代管、红白理事等“8”项服务内容,制定民情气象服务站(点)工作流程图,采用县、镇、村、组四级工作模式和图表组合分析方式,开发民情气象站服务软件,将全县所有农户的基本情况收录其中。对涉及林权、婚姻、经济合同等矛盾纠纷,用气象符号“晴阴雨雪”动态反映出来,定期收集民情信息,研判社情民意,解决群众实际困难。

健全完善以奖代补机制。设立基金,合理奖励,县财政按人均1.7元的标准预算,设立村级矛盾调解“以奖代补”专项基金。根据矛盾纠纷难易程度,将其分为简单纠纷、一般纠纷、复杂疑难纠纷,村组每调解一件分别补贴50元、150元、300元。此外,对全年没有到县以上上访的村(社区),按一、二、三类分别给予1000元、800元、600元的奖励,并对人民调解工作成绩突出的前5名镇(办)、前30名村(社区)和前30名个人进行表彰奖励;严格考核,及时兑现,各村(社区)调委会每月18号前将调处的矛盾纠纷上报所在镇(办)司法所,各镇(办)司法所对上报调处的矛盾纠纷进行汇总、初审,于每月20号前上报县司法局,县司法局依据逐案登记报表,每季度深入各村(社区)进行抽查兑现;统一要求,规范运作,制订了人民调解员业务培训制度、矛盾纠纷排查信息报送和规范案件归档制度,要求村(社区)人民调解委员会达到“五有”、“六统一” 标准(“五有”:有标识牌,有办公场所、有印章、有调解及回访登记簿、有统计台账;“六统一”:人民调解委员会名称、印章、标识、工作程序、制度和调解文书格式六统一)。对一般民间纠纷,自受理之日起20日内调解不成的,由村(社区)支部书记签名后向镇人民调解委员会申请调解,或书面告知当事人向人民法院起诉。

健全完善排查调处应急机制。制定了《人民调解突发事件应急预案》、《社区矫正突发事件应急预案》等预案12个,积极探索“五位一体”和个案补助的联动应急调处模式,较好地解决了 “有人管事,有章理事,有钱办事”的问题。永乐街办新城社区针对辖区社情复杂、出租屋旅店多、流动人口多的实际,以居民小组为单位实施网格化管理,每个网格配备一名管理员、信息员、调解员、治安员、监督员,认真推行矛盾纠纷联调、流动人口联管、流动人、特殊人群联帮、群众工作联做的“四联”工作法;高峰镇创新了重大矛盾纠纷“五步”调解法,开展律师“坐堂”政府信访办,为解决社会矛盾纠纷注入新活力;大坪镇庙沟村变炕头调解为庭式调解,变单人调解为合议调解,变口头调解为书面调解,实行了调解协议“三联单”制度。即:调解协议一式三份,分别由当事人双方与调委会分别留存……

健全完善责任查究机制。县上印发了《镇安县社会矛盾纠纷排查调处工作制度》和《矛盾纠纷排查调处工作责任追究制》。一是坚持“责任落实到领导”。各级党委、政府把抓好矛盾纠纷排查调处工作作为维护稳定的重要任务,各级党政一把手必须负总责,极大地增强了各级干部抓排查调处的政治责任感。二是坚持“任务交待给领导”。实行党政领导包村联点制度,亲自主持重大矛盾纠纷的协调调处,做到了“人人头上有压力,个个肩上有担子”。三是坚持“出了问题追究领导”。凡因矛盾纠纷排查调处工作不落实,导致发生重大群体性事件,或因调处不力,导致重大矛盾激化案件发生的都必须实行责任查究。

四化联动,激发了人民调解工作的内在动力。这一补贴机制的推行,克服了“工作无报酬,好坏一个样”所带来的负面效应,既调动了人民调解组织及广大基层人民调解员的工作积极性和自觉性,又让基层调解组织走出了过去“一般纠纷懒调处、疑难纠纷不介入”的尴尬局面。据统计,全县现已补贴个案8019件奖补资金1983512元。

组织网格化。镇安县将“大调解”体系与网格化社会服务管理体系进行融合,将各级信访接待中心、矛盾调解中心、法律援助中心“三台”联动网格化运行,建立完善了矛盾纠纷信息化、层级化、亲情化管理制度,推行了“一村一图一档、一户一证一书、一人一照一卡”的管理模式,确保矛盾纠纷排查得了、调处得好。

人员专业化。继续拓展“学教”互进模式,以学促践,积极组织人民调解员交叉学习、现场观摩纠纷调解过程,提高调解工作的灵活性;定期组织学习《民法通则》、《人民调解法》等法律法规,剖析发生在调解员身边的调解典型案例,深入浅出地向人民调解员讲解人民调解工作的具体方法,让奖补政策成为专业化调解员优进劣退的闸门。

工作规范化。建立以岗位责任制为核心内容的纠纷排查、登记、考评、文书、档案、回访等一系列规章制度,通过定人、定岗、定责、定酬,强化基层调解末梢力量。规范工作流程,一般性问题直接由村(社区)解决;有一定难度的问题由镇(办)街道及职能科室限期解决;对于复杂问题,采取四级联动“网格面对面”现场会进行解决,达到职能职责目录化、管理工作规范化、程序运行规则化、文书档案制式化、考核考评实体化。

阵地标准化。全县197个调委会均达到规范化标准,县镇办村(居)组四级大调解信息平台动态令盘发放到位。通过整合民情气象站、三调对接及精准扶贫三套信息平台,既可以使群众24小时随时与调解员联系,方便控制事态发展,又可以解答群众提出的法律、政策咨询。

培训现场会

三、以奖代补成效与启示

镇安县“以奖代补”激励模式的实施,是人民调解政策的一个大胆尝试,为有效解决人民调解的工作经费保障摸索出了一条新路子,体现了政府公共财政理应为社会管理和公共服务内容之一的人民调解工作“埋单”的理念和要求,是人民调解工作在不改变自治性质、运行方式和坚持不向当事人收取费用的前提下,能有效运行的一种新的发展模式。特别是联动的“154”机制创新的经验,先后被《陕西日报》、《西部法制报》、《商洛日报》等多家媒体所关注和报道。镇安县在全省公众安全感抽查中连续十年位列全省前矛、全市第一,多次被省委省政府命名为“平安县”“平安建设示范县”“维护稳定工作先进单位”,连年被市委市政府表彰为“政法工作先进县”。全省精准扶贫现场会、信访大厅建设经验交流会、医疗纠纷人民调解工作现场推进等会议先后在镇安县召开。

启示一:瞄准关键、突出要害,坚持以抓覆盖促提升为切入,逐步构建起了以公共安全、社会服务、居民自治网格化和知责、履责、问责为核心的“三网一教育”基层社会管理模式,成为为民服务的“贴心网”、社会稳定的“安心网”和党员群众的“连心网”,做到急事急报、特事特报、大事快报,确保信息渠道畅通。

启示二:瞄准薄弱、突出软肋,以抓创新促活力为方法,解决了队伍整体素质低、经费没有保障、积极性和责任感不强以及“一般纠纷懒得调,疑难纠纷不愿调,发生纠纷应付过,口头能调将就调,其他纠纷一律推”等问题,把准了“脉”,开好了“方”, 招招直击人民调解工作的“软肋”,起到了花小钱买平安事半功倍的成效。

启示三:突破瓶颈、舍得投入,以激励政策为动力,从体制机制、工作体系、调解范围上大胆突破人民调解瓶颈,成为“以奖代补”矛盾纠纷调解工作的一大亮点。一项项制度、一条条意见、一个个办法有机链接,解决了“老办法不顶用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不管用”等问题。“以奖代补”制度的实施,也使调解员主动介入调纠纷保平安,实现了“小事不出组、大事不出村、重大问题不出镇、特大问题不出县”的目标。

启示四:以人为本、精准制导,坚持以畅通群众诉求为选择,把思维的重点转移到每家每户,把工作触角延伸到每家每户,把破解难题的措施落实到每家每户,真正让群众生活得更幸福、更有尊严。实践证明,只有从源头抓起、筑牢基础,真正把把群众对美好生活的向往作为最高追求,畅通群众诉求渠道,破解民生发展难题,凝聚党心民心,才能使为民服务真正取得实效。

启示五:未雨缪谋、多方发力,以健全制度机制为抓手,上下联动,多方给力,模拟办事“验成色”,化解纠纷实行“销号机制”、投入资金采取“考核兑付机制”、明确责任运用“四不脱钩机制”,政策到位了,思路清晰了,方法对头了,结果就带有必然。一场各显奇招的探索与创新,撕开了多年来维护稳定工作“难突破、无创新”的冻土,一个格局,五项机制,四化标准,演绎出了人民维护稳定的“镇安版本”。

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