广东省佛山市南海区
深耕基层治理 建设新型特色社会动员体系

近年来,佛山市南海区顺应新时代新形势,继往开来,在体制思维中融入行动思维,探索“党组织统筹的新型社会动员体系”,形成参与层次体系、利益表达体系、协同参与体系、动员导向体系,增强了执政能力、体制优势力、社会影响力,以及治理能力、治理实力、治理效力,打造形成社会治理体制的“升级版”(4个体系+6种能力),为推进基层治理体系和治理能力现代化提供了鲜活案例。

一、背景与起因

(一)形势所趋,需要实践探索。党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。党的十九大更加具体要求,从2020年到2035年,“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”,“现代社会治理格局基本形成,社会充满活力又和谐有序”。这不仅标志着“治理”取代“管理”,成为新时期全面深化改革的执政理念和治国方略,还意味着对实现“第五个现代化”明确了步骤、内涵、任务、蓝图。顶层设计怎么干,基层实践怎么办,新时代,新形势,必须在实践中探索,在探索中改革。南海区创新“新型特色社会动员体系”,正是如何推动基层社会治理现代化的实践探索。

(二)时代发展,需要创新引领。新时代创新社会治理,既要回应人民日益增长的美好生活需要,又要面对不平衡不充分的发展问题。从南海区实际看,随着市场化、城镇化、信息化和改革步伐的加快,社会治理面临着更具体、更复杂、更尖锐的矛盾和问题。比如,南海区基层党组织统筹引领基层治理的能力仍不足,软弱涣散党组织仍不少;农村社区矛盾尖锐,股权纠纷仍长期存在;城乡二元结构仍对治理有较大影响,东、中、西部片区公共服务供给不平衡。基层创新社会治理要有顶天立地的情怀,要坚持以人民为中心的发展;以人民为中心的发展,要持续精进回应居民追求美好生活的实实在在的需要,总之,要以治理的有效性实现发展的有效性。南海区创新“新型特色社会动员体系”,正是如何实现社会治理有效性的方法构建。

(三)继往开来,需要提质升级。回归治理体制的功能建设,通过治理行动来增强治理体制的表现力。党的十八大期间,南海区创新了社会治理体制,坚持以“基金、基地、机构、机制”的社会创益模式统筹协调全区社会建设工作,夯实了基层社会治理基础和体制机制。经过几年发展,创益项目碎片化、不可持续、部门参与不足,以及创益中心各镇街发展不均衡性、运营能力不足、居民参与不足等问题逐渐凸显。党的十九大提出“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业”。南海区继往开来,适时将群众路线落实到社会治理的全部活动中来,在体制思维中加入行动思维,在“一件事情接着一件事情办”的过程中,在治理行动中增强治理能力,表现治理体制的优势力。南海区创新“新型特色社会动员体系”,正是如何释放社会治理体制效能的行动方案。

“双联系”培训班

二、做法和经过

(一)构建参与层次体系,实现有意参与。社会参与要有层次,要首先将居民从家里吸引到社区公共空间来,然后再慢慢引导居民活动参与、组织参与、公共事务参与。2018年2月,南海区出台《南海区试点建立新型特色社会动员体系工作方案(试行)》,提出“以空间参与-活动参与-服务参与-公共事务参与为路径,逐步建立人的动员体系”,构建实施社会参与层次体系。试点工作首期遴选了30个社区,普遍建立了青苹果之家、亲青家园、职工家、融爱家庭服务中心、小候鸟驿站、文体楼、幸福院、七一空间,让各类群体有多样的参与空间。在西樵、九江、丹灶等农村社区普遍建立互助社、街坊会、邻里中心等互助组织,推动居民开展互助服务。在桂城、大沥等城市社区孵化培育楼长团队,推动居民有序组织化参与公共事务。比如,里水镇大步社区作为2018年度软弱涣散党组织,引入新理念新力量,组建社区志愿团队,通过与驻村社工合作开展社区问题调研,聚焦群众关注的停车、环境问题,开展议事协商,有效提高了党组织的号召力和凝聚力,激活了公众参与。南海区通过系统盘活和释放社区公共空间,以场地为经,组织为纬,编制居民社区参与活动、服务和公共事务,一改居民参与不足现象,无需太多劝解,居民自发志愿参与进来。社会参与层次理念充分利用了群众参与心理的“登门槛效应”,通过释放参与空间激发参与热情。

(二)构建利益表达体系,实现有效参与。社会参与要有效应,就要畅通利益表达渠道,引导居民真实正确真诚地协商,凝聚共识,付诸行动。“春江水暖鸭先知”,2018年6月,南海区出台《关于在社会动员试点社区建立利益表达机制的工作指引》,引导居民对切身利益诉求,有热情表达,有途径表达,按规范表达,培育提升表达能力。经过试点,逐渐构建起“3个有”利益表达体系:一是有效表达,按照公开透明原则建立利益表达机制,建立常规表达和专项事务征询两条表达通道,让全体居民在事前、事中、事后表达,关键信息收集从社区一级下移到社区社会组织、社区党支部(小组)。二是有力协商,以民主集中原则推动社区议事,填补在社区服务和社区治理方面的议事空白,填补在小区(自然村)一级的议事空白。建立议题征集-议题筛选-议题讨论-决议公开-执行反馈的闭环,建立分类议事机制,实现住宅小区甚至楼栋议事常态化。比如,大沥镇沥雄社区建立网上市民议事厅,针对社区发生的诸如高空抛物、车位只卖不租等问题,在公共空间开展线下议事,并在网上进行直播。三是有效转化,建立矛盾化解和预防机制,详细了解事情的全部过程,依法依规解决问题;通过培养居民骨干,培育新乡贤群体,成立民间调解团。

(三)构建协同参与体系,激发参与活力。社会参与要有活力,要为各类群体团结协作参与提供平台。一是建立“同质群体”参与体系。2018年,出台《南海区新型特色社会动员试点社区动员青少年参与社区治理工作指引》,探索宣传+活动+能人+项目+组织五大动员,推动青少年人人参与社区安全等志愿服务。出台《党建引领建立健全楼长制的工作指引》,推动居民参与社区活动及社区公共事务,狮山塘中社区楼长团队2019年处理管道疏通维修等社区公共事务近180宗。出台《南海区社会建设顾问团工作细则》,组建了一支30人规模的南海区社会建设顾问团,包括学术顾问团、实务顾问团、公众顾问团,提供智力支持。二是建立“异质群体”协作体系。形成以区创益园为中心,八大镇街创益中心多元化发展,将政府、企业、社会组织、商会和工人连成一线,实现资源整合和服务融合于一体的社会创益体系多元协作;形成社工机构、基层服务组织和民间组织等多元主体协作应对南海服务需求的多样性,从各个侧面把社会服务、社会政策、社会福利输送到社区的社会服务载体多元协作。通过给不同类别,不同部门,不同身份的群体,分别发出社会参与的邀请函,南海区建立起不同社会群体参与机制,形成激发社会活力的源流;建立起各个社会群体协作参与机制,形成汇聚社会活力的江湖,共同形成社会活力系统。

社会建设顾问团成立仪式暨基层治理座谈会

(四)构建动员导向体系,提升参与气质。社会参与要有导向,要在基层社会治理领域中强化实践导向。社会治理工作目标是什么,赞扬什么,支持什么,倡导什么,摈弃什么,直接涉及社会治理氛围,影响到社会治理工作的精神动力和价值取向。南海区社会治理工作旗帜鲜明地坚持要以民为本,坚持党委引领作用,创新“4个导向”体系。一是资源导向,每年利用500万元的社会建设创新奖励资金及配套的作为杠杆,让财政资金聚焦,让职能部门聚焦,推动解决社会治理的重点、难点、痛点问题。2019年支持新型社会动员类项目13个、乡村振兴类项目8个、非户籍常住人口融入类项目8个。二是标准导向。受制于视野、信息、能力等因素,多元社会治理主体不可能就社会治理的方向、路径、模式等产生清晰的共识和全局性的把握;南海区委政法委发挥“总舵手”作用,制定出台1份总体方案及6份工作指引,如《2018年度南海区深化镇(街道)创益中心实体化运营工作指标》,系统调控全区社会治理工作方向、目标、进程和战略布局。三是评估导向,对社会治理工作,尤其是创投项目,采取立项评估,督导评估,过程评估,专题评估,绩效评估等多种形式,实现以评促改、以评促干、以评促扶、以评促进作用,通过评估,干预进程,形成监察,落实导向。四是倡导导向,社会治理存在群众思想困惑和障碍。2018年,南海区配备23个公益导师及8个社区报跟线记者,及时宣传引导;各级媒体跟踪报道100多次。综上,多元治理主体难免各自登台,各唱独角戏,导致力量分散化,效能碎片化。南海区社会治理在“实践导向”上发好力,集众智,汇正能,聚焦难点问题,激发社会活力,对影响社会参与的因素进行干预,使参与者“心往一处想,劲往一处使”。

三、成效与影响

(一)增强了执政能力。南海区这此改革任务就是“探索建立党组织统筹的新型社会动员体系”,全面提升社区党组织的治理能力,增强社区公众参与、协同社会治理的积极性和实效性,打造共建共治共享的社会治理格局。比如,在改革工作中,为社区配备23个公益导师及8个社区报跟线记者;通过双向选择为13个社区配备72个青年及大学生组成的13支实践(研究)团队,这些举措,不仅为基层社区提供了智力支持,更为党和政府执政提供了参谋、信息渠道和工作抓手。通过社会动员体系创新,最终发挥两个带动作用:一是带动社区两委干部对社会工作的认知和了解,提升整个社区的社会工作的能力和水平;二是带动群众的参与,唤回公共意识,培育社区骨干和社会组织,参与社区治理,解决社区事务。南海区通过党委抓规划部署、引领督办、抓考核落实,把党的领导落实到平台体系、利益表达体系建设等方方面面,贯穿到社会治理每个环节,确保党始终总揽全局、协调各方、领导一切。

(二)释放了体制优势力。发展出题目,改革做文章,南海区此次改革与以往最大的不同,就是将改革重心从变革体制本身向释放体制优势力转变,在“行动”中发挥和提升社会治理体制的潜能。比如,早在2013年5月,南海区出台《关于在全区推广创益中心建设模式的工作方案》,建成以区级创益园、镇级创益中心为“基地”的社会治理平台体系,发挥服务多元社治理主体的功能。2017年7月,出台《南海区社会工作委员会推动镇(街道)创益中心实体化运营的指导意见》,推动创益中心从平台向实体转变;当前,已推动成立“大沥镇外国人服务中心”,打造外国人管理服务综合体;建立“狮山镇社工个案管理服务中心,为辖区内个人和家庭提供更全面、优质的社工个案服务。2018年2月,出台《2018年度深化镇(街道)创益中心实体化运营工作指标的通知》,进一步推动创益中心发挥实体的行动作用,发挥动员群众和组织群众参与功能。创益中心由“平台”向“实体”转变,并进而强化“行动”能力,赋予了新发展思路,发挥了更大功能。按照这种思路,南海区发挥党委“发动机”的作用,强化社会治理体制效能,引领驱动区直部门、各镇街、村居委、社会工作机构和其他社会组织、居民群众等,更高效地运作起来,在行动中释放了体制的潜功能。

(三)提升了社会影响力。南海新型特色社会动员体系的实践得到了专家的长期关注和认可,得到了媒体的长期观察和认可。一是行业影响力,珠海市香洲区副区长带队到南海区学习社会治理经验,肇庆市政法委、深圳市也均到南海区参访社会治理典型社区。西樵镇社会工作参与社区治理的全国首个标准出台后,全国各地许多同行纷纷来电索取标准。在社区提供社会服务的社会组织也进一步转变思维,学习社区治理技术,带领居民参与社区公共事务。二是高校影响力,中山大学岳经纶教授、张和清教授、何艳玲教授,暨南大学李伟权副院长、华南农业大学张兴杰教授、广东社科院左晓斯所长等多所高校10多位国内知名社会治理专家对南海区社会动员探索给予高度肯定。三是媒体影响力,得到中国新闻网、光明网、网易、搜狐、南方日报、南方都市报等媒体累计100余次的新闻报道,在全国全省有力传播了南海创新社会治理的理念、案例、方法及经验。四是基层影响力,狮山镇、里水镇额外增加10个社区作为镇级试点开展社会动员,西樵镇借助中央农村综合改革试点的契机在7个社区开展社区营造项目,并利用社会动员理念指导开展工作,大沥镇对全镇社区干部和社工机构全覆盖开展社会动员技术培训。各个试点社区两委干部也逐步认同社会工作理念,推动驻村社会工作者发挥枢纽型作用,应用社会动员技术。

为优秀试点社区授牌

四、探讨与评论

(一)转变思维,在动员群众的行动过程中实现治理能力。体制如刀剑,用则进,不用则废。南海区社会动员体系建设,就是将行动思维融入到体制思维。体制思维追求最好的社会治理体制,认为体制好,治理才好,这容易导致忽略工作方法和时空处境。南海区转变思维,寻难点,攻难关,把束缚社会治理的不合理制度找出来,把牵制社会治理的顽症找出来,对症施药,推动形成系统性并可实践的方案,创新方法,积极行动,落细落微。南海区委政法委出台了约3万字的1份总体工作方案,6份工作指引;多次实地走访30个试点社区,为14个社区分别出具调研报告,并给予指导建议。

(二)创新方法,在营造激发社会活力的环境中增强治理实力。公共物品的消费似乎也进入“消费社会”时代,社会参与要求花式治理,要不断创新活动参与、服务参与、公共事务参与的内容和形式;如:社会动员方法太老套,居民群众没兴趣。南海区一是在群众参与的环境上创新,通过创新平台吸引,创新标准指引,创新品牌引领,创造居民群众自愿参与的环境;二是在组织动员的方法上创新,在群众动员、资源动员、行政动员方法上创新,改进技术,营造共建共治共享的良好氛围,仅自媒体发布的南海区社会动员系列“技术贴”就达45篇。南海区正是通过不断改革创新,提升参与者在社会治理中的自我实现能力,激发社会活力。

(三)久久为功,在一件事情接着一件事情的办理中彰显治理效力。不忘初心,方得始终。南海区社会治理工作,一是通过解决统筹资金、制定标准、培育组织、推广品牌项目等自上而下的执政难题;二是通过解决各社区的营造、各软弱涣散村、各类群体的社会服务等自下而上的社会难题,发扬钉钉子精神,坚忍不拔,持之以恒,将一件事情接着一件事情办成办好,在行动中实现和提升治理效力。比如,南海区针对公共交通司乘人员需求进行调研,拿出方案,动员各种社会力量,拟打造南海公交党群服务中心(城市融合共享空间),切实解决司机吃饭难、如厕难、住宿难等旧三难及社会融入感低、职业地位低、心理焦虑等新三难问题。

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