山东省济南市
打造市域社会治理法治化济南模式

济南市“法治六进”工作体系探索与实践

党的十九届四中全会研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。济南市自2015年以来,按照党的十八届四中全会关于全面依法治国的战略部署,创造性地实施“法治六进”工作体系,积极探索市域社会治理法治化济南模式,走出一条运用法治思维法治方式推进市域社会治理现代化的新路子。

济南市“法治六进”现场交流推进会

背景和起因

济南市普法依法治理工作始终走在前列,2008年司法部、全国普法办“法律六进”工作经验交流会在济南召开。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的战略部署后,依法治国进入新时代。而济南市基层“信访不信法”、涉众型犯罪易发多发、重点项目非法阻工等法治思维、法治环境方面存在的问题较为突出。面对新部署、新形势、新问题,在市委、市政府的统一领导下,市委政法委、市司法局、市普法教育依法治市办公室怀着强烈时代责任感和创新意识,在全国率先创造性地开展“法治六进”活动,建立依法治理工作体系,推动让法治成为省会的核心竞争力,推动提升城市治理体系治理能力现代化水平。从“法律六进”到“法治六进”,一字之差,内涵和意义发生深刻变化,从单纯法制宣传教育向立法、执法、司法、守法等法治建设各个领域拓展,从注重法制宣传向突出法治实践、完善治理体系、服务发展大局转变,从注重培育法治意识向推动运用法治思维、法治方式解决问题转变,从司法行政机关“单打独斗”向党政领导、齐抓共管转变。市委市政府在全市部署开展为期三年的“法治六进”活动,“法治六进”写入市十一次党代会报告和2017、2018年政府工作报告。党的十九大提出新时代中国特色社会主义思想,对推进全面依法治国作出新的部署。济南市认真贯彻落实新时代中国特色社会主义思想关于法治建设重要论述,对“法治六进”工作进行深化和调整,实施“法治六进”工作体系成为贯彻落实新理念新思想新战略的重要抓手。2019年,总书记提出“法治是最好的营商环境”新论断后,市委依法治市委员会结合省委提出打造法治山东“金招牌”的要求,进一步丰富和发展“法治六进”工作体系,将“法治六进”列为践行“法治是最好的营商环境”新论断、打造法治济南建设“金招牌”的重要抓手,着力推动运用法治思维、法治方式破解改革发展和社会治理难题,为优化法治化营商环境、建设“大强美富通”的现代化国际大都市提供坚实法治保障。

做法和经过

济南市自2015年探索实施“法治六进”工作体系,历5年2015年8月至9月开始动员部署。2015年8月14日,市委办公厅、市政府办公厅印发《关于深入开展“法治六进”活动的实施意见》的通知。2015年9月21日,市委、市政府召开“法治六进”动员大会。2015年10月至2016年5月强力推进,组织“法治六进”工作组与包挂联系街道、社区对接,开展“法治六进”包挂干部走遍社区办实事、解难题活动,听取政法部门各领导班子成员“法治六进”对接和走访情况,组织5个“法治六进”督导组深入区县督导。2016年6月至2017年12月全面深化,印发《关于加强和改进“法治六进”工作的实施意见》,建立“法治六进”包挂联系责任制、任务清单制、网格化管理、督导考核等长效机制,举办济南市“法治六进”现场交流会。2018年1月至2018年8月巩固提升,印发《济南市2018年深化“法治六进”工作实施意见》,推动“法治六进”实现工作领域、工作重心、工作方式、工作载体、工作格局“五大提升”。2019年打造金招牌,5月10日,市委全面依法治市委员会审议通过《关于深化“法治六进”打造法治济南金招牌的实施意见》,以实施“法治六进”工作体系为抓手,全力打造法治济南金招牌。

随着中国特色社会主义进入新时代,按照新时代中国特色社会主义思想关于法治建设重要论述,“法治六进”协同推进法治建设的使命与时俱进、不断发展,从开展法治宣传、补齐社会治理短板、消除安全隐患、化解矛盾纠纷、维护群众合法权益等五项任务,不断发展到运用法治思维法治方式优化营商环境、推进社会治理体系现代化、全面推进依法治市等,推动依法治市迈入与时俱进、践行思想、统筹协同、系统推进的新阶段。

“法治六进”工作推进体系示意图

1.统筹法治力量优化法治化营商环境。在中央全面依法治国委员会第二次会议上,总书记提出“法治是最好的营商环境”的重要论断。“法治六进”这一法治载体,在统筹协调法治力量、凝聚法治合力、优化法治化营商环境上大有可为。通过深化“法治六进”,可以有效统筹行政执法、司法保障、普法宣传、社会组织、新闻媒体等有关法治力量,推动行政机关“法无授权不可为、法定职责必须为”,推动司法机关为维护市场主体平等权益、知识产权保护、合法财产权保护等提供可靠司法保障,组成执法保障组法律服务团依法保障重点项目拆迁工作,推动建设社会诚信体系、营造“一处失信、处处受限”的社会诚信环境。

2.统筹法治资源推进社会治理法治化。党的十八大以来,总书记围绕统筹协同推进社会治理现代化,提出一整套新范畴、新命题、新论断。“法治六进”这一法治载体,在统筹法治资源、协同推进社会治理体系现代化上大有可为。济南市聚焦影响社会稳定的痛点、难点,在党委政府统一领导下,统筹法院司法资源、司法行政机关人民调解资源和法律服务资源,运用法治思维和法治方式,创新“人民调解+司法确认”方式,破解了三联彩石山庄、阳光舜城锦绣苑、传媒大厦、凯悦广场等一批“烂尾楼”群体性纠纷案件。通过人民调解化解纠纷5709件,司法确认5315件,过付案款14.8亿元。

3.统筹法治职能推进全面依法治市。总书记在十八届四中全会讲话中指出,要准确把握全面推进依法治国重点任务,着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。济南市以“法治六进”为抓手,统筹整合立法、执法、司法、普法等法治职能,将科学立法、严格执法、公正司法、全民守法“统筹协同、共同推进”,开辟了新时代全面依法治市新境界。比如,2017年济南市人大常委会出台《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》,市人大、市委宣传部、市文明办、市公安局、市司法局、各街道和居委会共同进行声势浩大的宣传,公安机关严格执法、露头就打,广大市民自觉守法、自觉禁放,在泉城奏响了一场禁止燃放烟花爆竹的“法治大合唱”。

成效及反响

5年来,“法治六进”工作体系在依法促进发展、维护稳定、保障民生等方面发挥重要法治引领和保障作用,在推动提升济南市域社会治理法治化方面发挥重要工作载体和平台作用,推动新时代法治济南建设、城市治理体系治理能力现代化迈上新台阶。

1.“法治六进”成为济南市域社会治理的法治品牌。中央政策研究室《学习与研究》、中央政法委《中国长安网》、司法部《法制日报》《中国司法》等中央级媒体进行了深度报道。司法部高度关注济南市“法治六进”工作,全国普法办转发济南市“法治进乡村”的做法全国普法办刊发《山东省济南市推进新时代依法治村新发展》。在第31届全国副省级城市法治论坛、山东省第十五次普法依法治理工作会议上,济南市就“法治六进”工作典型发言。实施“法治六进”,运用法治思维、法治方式破解社会治理难题,全市刑事案件立案数、治安案件查处数、火灾发生数同比下降22.5%、6.1%和7.7%。在国内19个副省级及以上城市的安全城市综合排名中,济南市位列第三,增强了城市的安全感。

2.“法治六进”在全省探索了更好服务大局的新路径。2018年10月19日,省委副书记带队到济南检查“七五”普法中期工作时指出,济南市抓住创新发展这个关键,积极探索实践由“法律六进”向“法治六进”转型升级,在全省探索了更好服务大局的新路径。省委常委、市委书记强调,近年来普法、“法治六进”在推进社会治理现代化、增强市民获得感幸福感安全感方面成效显著。在服务发展大局方面,协调律师担任市委、市政府法律顾问,担任中央商务区、轨道交通等重点项目法律顾问。成立中央商务区、华山片区等法律服务团,成立济南市精准扶贫法律服务团。在维护社会稳定方面,创新开展“人民调解+司法确认”、农村合同监管项目竞标和访调对接、诉调对接、律师参与涉法涉诉信访、以法律援助方式化解信访积案等工作,其中,创新“人民调解+司法确认”方式,化解三联彩石山庄、阳光舜城锦绣苑、传媒大厦、凯悦广场等重大群体性纠纷。在助推乡村振兴方面,指导开展农村合同监管项目竞标工作,打造“党建引领、三治融合、为民惠民”的新时代依法治村样板。在服务保障民生方面,推进公共法律服务体系建设,实现5229个村居“一村(社区)一法律顾问”全覆盖;市级法律援助工作站达到286家,每年办理法律援助案件8800多件;“12348”公共法律服务热线每年接听量近8万件。

检查“七五”普法中期工作

3.“法治六进”成为推进全面依法治市、提升城市核心竞争力的重要抓手。济南市实施“法治六进”,全面优化法治化营商环境,加快提升了城市能级和核心竞争力。围绕招商引资、项目建设、拆违拆临、创建全国文明城市、精准脱贫、征地拆迁等全市重点工作,推动运用法治思维和法治方式解决问题、保障发展,推进全民守法、建设法治社会,让法治环境成为吸引投资兴业的重要“软实力”,成为提升城市核心竞争力的关键。在2018年中央广播电视总台编撰的《中国城市营商环境报告2018》中,济南市法治环境分项排名位居第二名。在2018年全国文明城市测评中,济南市多的28个省会和副省级城市第一名。济南市在省会城市改革热度指数排名全国第五名,在城市创新环境竞争力排名中位列第九名。济南跻身“世界二线城市”方阵,一大批世界500强、中国500强企业和海内外领域领军人物纷至沓来。截至2019年9月20日,今年全市共签约项目679个,总投资超过9000亿元,其中百亿元以上项目就有20个。

探索与启示

为深入贯彻落实总书记关于法治建设的新理念新思想新战略,深入贯彻落实党的十九届四中全会关于国家治理体系治理能力现代化的重要部署,济南市坚持以健全完善“法治六进”工作体系为抓手,打造市域社会治理法治化济南模式,努力为推进国家治理体系治理能力现代化作出济南贡献。

1.完善“法治六进”责任体系,推动落实法治建设第一责任人职责。落实法治建设责任是全面依法治市的关键,抓住了法治建设责任,就抓住了全面推进依法治市的“牛鼻子”。中央高度重视法治建设责任问题,中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》《法治政府建设和责任落实督察工作规定》三个关于法治建设责任的重要文件。要抓好法治建设责任这个全面依法治市的“牛鼻子”,关键是抓好这三个文件的“落地”。

2.强化“法治六进”助推作用,为建设现代化国际大都市提供立法保障。总书记在十九大报告中指出,要以良法促进发展、保障善治。“法治六进”工作应以“法治进机关”助推地方立法,引入法律专业人士参与地方立法,引入“民智”参与地方立法,引入有关行业参与地方立法,推进依法立法、科学立法、民主立法,在济南建设现代化国际大都市进程中有效发挥立法引导、推动、规范、保障改革发展的作用。

3.抓住“法治六进”关键载体,开展法治政府示范创建活动。总书记指出,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,法治政府建设是重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。打造法治济南“金招牌”,必须深入学习贯彻总书记这一重要论述,牢牢把握法治政府建设这一重点任务,借助“法治进机关”的组织体系、运行机制、人员力量和推进方式,推动落实法治政府示范创建指标,推出济南法治政府建设“金招牌”。

4.突出“法治六进”攻坚重点,全面提升公正司法水平。“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”通过开展“法治六进”工作,捍卫司法公正的“清澈水源”,推动司法人员强化司法公正的“水源”意识,保证在服务大局中维护司法公正在践行以人民为中心的发展理念中维护司法公正在化解社会矛盾纠纷中维护社会公平正义在诚信建设中维护社会公平正义。

5.发挥“法治六进”基础优势,大力加强法治社会建设。全民普法和守法是全面依法治国的长期基础性工作,也是加强法治社会建设的基础性工作。“法治六进”工作立足基层单位基础工作,在法治社会建设中具有独特的基础优势。应将“法治六进”基础优势与顶层制度设计相结合,推动落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制;与全民普法重点任务相结合,深入开展以宪法为核心的法治宣传教育,加大党内法规宣传力度;与法治文化建设相结合,推动将社会主义核心价值观融入法治建设,巩固提升文明城市创建成果;与法治实践相结合,推进乡村振兴样板村民法治示范村规范化建设,打造新时代依法治村“济南样板”,深化公共法律服务体系建设,深入开展扫黑除恶专项斗争。

6.优化“法治六进”保障功能,推动让法治成为最好营商环境。总书记在全面依法治国委员会第二次会议上指出,法治是最好的营商环境。这一新论断,为打造法治建设“金招牌”指明方向。“法治六进”营造运用法治思维、法治方式的浓厚氛围,统筹整合法治职能、资源和力量,为企业、群众撑起一把坚实的法治“保护伞”。应坚持“两手抓”,一手抓法治思维和法治方式的运用,依法深化“放管服”改革,健全“一次办成”的办理流程,加强事中事后监管,让依法办事、依法审批成为常态;一手抓法治督察和依法查处,依法严肃查处各类破坏市场秩序和营商环境违法违规行为,维护法治化市场秩序,推动把法治作为济南核心竞争力和最好营商环境。

7.找准“法治六进”切入点,全面落实行政执法“三项制度”。2018年12月,国务院办公厅关于全面推行三项制度的指导意见,聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节,对全面推行“三项制度”作出具体部署。“三项制度”是新时代推进法治政府建设的制度设计和制度保障,是“法治六进”工作推进法治政府建设的切入点。推进“法治进机关”,建设依法行政示范机关,一项有效措施和关键任务就是全面推行“三项制度”,夯实法治政府建设的制度基础。

 8.坚持“法治六进”注重实效导向,强化法治督察考核。一分部署,九分落实。“法治六进”推动打造法治济南“金招牌”,重在落实,重在实效,这就需要发挥好考核和督察的“指挥棒”作用。在考核方面,推动在经济社会综合考核中,加大对区县的法治建设考核力度。在法治督察层面,推动落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》。围绕保护民营企业发展、食品药品监管等重点领域,组织开展专项法治督察。将督察考核结果纳入市委市政府年度经济社会发展综合考核。

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