江苏省江阴市
创新基层社会治理模式
打造综合执法江阴样本

综合执法改革是行政管理体制改革的“重头戏”,也是基层社会治理体系和治理能力现代化的重要体现。去年以来,江阴市作为江苏省唯一集成改革试点地区,以建立简约高效、职责清晰、运转协调、执法有力的综合执法体系为目标,以“五个一”深入推进行政执法体制改革,变分散执法为综合执法,变单一执法为全能型执法,变单向执法为网格化立体执法,提升了执法监管效能,创新了基层社会治理,成功打造了综合行政执法的“江阴样本”,改革项目被评为江苏省依法行政示范项目、江苏省政府法制创新奖。主要做法:

一、一张清单管权责

针对市镇街及部门之间权责不清、界限不明、职责交叉等问题,在市镇两级推行相对集中行政处罚权事项清单,最大程度厘清执法权责,最大限度赋予执法权限。在镇街层面,编制《江阴市镇、街道相对集中行政处罚权事项清单》。按照“四级四同”标准,结合镇街行政执法涉及面广、权力有限等实际,根据违法行为易于发现确定、执法程序简便易行、执法管理短平快的原则,明确赋权部门与镇街综合执法的管理权限,厘清职责边界。将与群众生产生活密切相关的执法权限赋予镇街,全市17个镇街集中行使人社、住建、城管、安监、农林、水利、公用事业等14个赋权部门的788项行政处罚权(含行政强制措施权),切实做到能放则放、应放尽放、充分下放。在市级层面,编制《江阴市相关领域相对集中行政处罚权事项清单》。从矛盾较为突出、群众关注度高、改革条件相对成熟的领域切入,先易后难、分步实施、重点突破,逐步整合部门执法权限,把原由市有关部门实施的790项行政处罚权,统一到市场监管、交通运输、国土规划、农林水利、城乡建设、卫生监督、安全生产等7个领域集中行使,做到一张清单管权责,清单之外无权力。

编制市镇权责大清单

二、一支队伍管执法

针对基层执法力量分散薄弱、多头重复执法等难点问题,按照减少层次、整合队伍、统分结合的原则,调整相应执法体制和执法主体,推动执法力量集中配置、执法方式由单项向综合转变。一个镇街一支队伍管执法。坚持执法重心下移、执法力量下沉,依据赋权清单所明确的权力事项,实行人随事走、编随人转,打破原有条线限制,整合市级行政部门派出分局、站、所、中队等资源,在全市各个镇街组建综合执法局,具体实施清单赋予的行政处罚权以及相关的行政强制措施权、监督检查权等,做到一“综”到底、一职多能。一个领域一支队伍管执法。市级层面在城市综合管理局挂牌成立综合行政执法局,承担全市行政执法的统筹协调、集中指挥和跨区域执法等职责。对职能相关联、执法内容相近、执法方式相同部门的执法队伍进行职能和机构整合。在市场监管、交通运输、国土规划、农林水利、城乡建设、卫生监督、安全生产等7个领域组建7支执法队伍,集中行使清单赋予的行政处罚权,除跨镇街、急难险重、需要技术力量支撑的执法事项由市级层面负责外,其余的都由镇街属地负责,做到一个领域一支队伍,一支队伍管一个领域。

三、一套标准管规范

以提升队伍形象、增强职业认同、提高执法效力为目标,按照规范化、标准化、现代化、智能化要求,制定综合执法相关建设标准,实现“五统一”。统一执法装备,统一执法服装、硬件设置及标志标识,先后为执法队员配备手持执法终端、执法记录仪、大功率对讲机等标准执法装备,实现与综合管理中心网格化管理平台信息共享、实时互通、有效对接,实现执法工作的远程指挥和实时监督。统一执法文书,综合条线部门执法文书要求和镇街综合执法实际操作需求,编制统一的行政执法常用格式文本50种,作为系统明确、简便易行的执法指南。统一执法培训,分期分批对全市行政执法人员开展业务知识培训和执法实务训练,不断提升执法队伍能力素质,以满足高强度、专业化的综合执法需要。统一执法流程,根据下放行政权力事项,明确立案受理、调查取证、处罚决定、文书送达等岗位职责和时间节点。科学设定自由裁量权限,对自由裁量权的运用范围、行使条件、裁决幅度、实施种类等予以细化分解,避免执法的随意性和无序性。统一执法证件,对镇街综合执法队伍的服装、标志标识、办公场所进行统一规范,为381名正式在编的行政执法人员统一换发综合执法证件,规范执法行为,展现良好形象,易于群众辨识办事。“五统一”综合执法经验做法纳入标准化体系,初步形成镇(街)综合执法的“江阴标准”。

市综合管理服务指挥中心

四、一张网格管治理

针对基层执法存在盲区、执法资源头重脚轻等现实问题,建立综合执法与基层治理联动机制,依托网格细分执法区域,整合执法资源,实现执法巡查与网格管理有效叠加,日常巡查与执法办案无缝对接。依托各镇街网格系统,推行网格化综合执法。把与基层群众直接相关、可巡查发现的日常执法管理事项纳入网格管理,为综合执法明确执法区域,明晰执法任务。各镇街综合执法局按照区域网格综合设置数个“全能型”执法中队,执法队员同时作为网格巡查员,及时收集、受理、监督、处理网格内的环保、安监、城管、国土、住建等各类问题,对不属于属地管辖的问题,通过网格化管理平台,及时流转到有关责任部门处理。依托互联网+网格,推行智能化综合执法。整合网格化管理平台与综合行政执法系统、“12345”热线、“城市啄木鸟”等网络平台,建立市综合管理服务指挥中心、镇街管理服务指挥中心和村(社区)管理服务工作站,打造“指挥在中心,执法在中队,管理在网格”的运行体系。借助指挥中心网格化管理平台整合运用网格内信息及监控资源,采集和调取网格内社会治安、安全生产、环境卫生等实时状况,为执法提供信息支撑。在执法办案管理中运用高科技手段,借助移动巡查执法APP,综合执法队员与指挥中心进行实时沟通,随时接收指挥中心分派的案件任务,“短、平、快”地处置和反馈网格内的问题,大大提高了执法效能和社会掌控能力。

周庄镇管理服务指挥中心

五、一个体系管运行

针对执法工作中出现的部门协作难、资源共享难、行权监督难等难题,建立协调与监督“4+1+1”制度体系,加强市镇街及各部门之间沟通协作,强化执法监督,解决执法争议,化解执法难题。建立健全行政执法协调四项运行机制。建立综合行政执法协调联席会议制度,加强对综合执法工作的组织推动和规范指导,对因部门职能调整产生的违法建设执法主体、规划认定、商业预付卡消费等各类执法争议,及时进行协调处理。建立综合执法工作对接机制,明确各镇街综合执法局和市级部门在具体执法过程中的双向沟通对接要求,做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训,同时在政策与体制制订上,及时提供指导服务和业务支持。建立综合行政执法协调周例会制度,汇总各镇街执法难题,每周五召开例会,由各赋权部门以案释法,答疑解惑,协调解决法规把握不准、执法标准不一、执法经验不足等困难。建立综合执法协调配合机制,明确行业主管部门与综合行政执法部门的职责分工,在举报投诉受理、案件移送、协调对接、信息共享、指导培训、争议处理等六个方面强化执法协作配合,从源头上解决因综合执法实施后对后续监管和执法处罚关系界限认识不统一带来的执法争议问题,有效杜绝监管盲区,切实提高监管效率。积极推行行政执法“三项制度”。在全市行政执法机关推行行政执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核等三项制度。在开展常规执法办案的基础上,推行随机抽查执法人员、随机抽查执法案卷的“双随机”执法监督模式,促进严格公正文明执法。建立执法绩效评估机制。制订全市行政综合执法考评办法,加强行政执法和监管责任履行情况的检查、评价及结果应用,将开展日常巡查、执法办案的数量质量以及社会的投诉举报等情况,作为对各行政执法机构和执法人员考核评估的重要依据。

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