四川省成都市成华区
成华区司法局
坚持发展枫桥经验 提升社会治理水平

党的工作最坚实的力量支撑在基层,经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层,必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策,丝毫不能放松,这一重要论述是以人民为中心的发展思想落实在社会治理领域的行动指南。基层是矛盾的主要“集散地”和解决问题的“主战场”,人民群众对及时有效化解矛盾也提出了新要求、寄予了新期盼,探索创新基层矛盾纠纷化解新模式,对于基层社会和谐稳定具有基础性作用。如何让各级各类调解组织能够盯紧自身工作职责、紧贴人民群众需求、紧跟社会发展形势,坚持和发展“枫桥经验”,探索推行“律(律师)警(警察)民(居民)”协同调解新模式,把最优质的公共法律服务供给于基层人民群众,努力创建社会治理创新典范城市(县/区)和加强与创新社会治理优秀单位(组织),具有十分重大的现实意义。

中央依法治国办来成都市成华区调研

一、背景与意义

四川省成都市成华区作为曾经成都市工业发展的“老基地”、城市发展的“老城区”,在产业调迁、旧城改造过程中遗留下不少“老问题”,城乡二元结构与城市二元结构并存,基层矛盾纠纷呈现多元化、复杂化,传统的“说和劝架”调解模式难以完全满足需求,探索创新调解新模式显得十分迫切。

(一)从社会治理看,创新“律警民”协同调解机制是适应社会治理方式变革的顺势所为。随着经济社会的变革和发展,人们的生活方式、价值观念等都发生了深刻变化,公平意识、民主意识、法治意识不断增强。过去“全能政府”的社会管理方式既让政府部门包袱累累、压力重重,又让基层社区饱受束缚、缺乏主动,政府行政职能归位、重树“社会本位”意识刻不容缓,引导法律专业律师等社会资源、基层群众与政府部门共同承担社会治理责任,已然成为顺应社会发展和基层社会治理变革要求的必然趋势。

(二)从城市发展看,创新“律警民”协同调解机制是及时化解基层矛盾纠纷的关键所在。成华区脱胎于“老工业基地+大农村”,随“东调、北改、中优”三轮城市腾笼换鸟、产业转型升级,原先由机关和企事业单位承担的社会管理职能被剥离,仅外迁企业遗留院落就有498个,近10万职工居民由“单位人”变成“社会人”,另有近10万失地农民由“村民”变成“居民”,还有10万“外来人”变成“新居民”,错综复杂的社会问题不断向基层积聚、沉淀和发酵,社会治理面临巨大的压力,导致全区各派出所接警量猛增,大量警力耗时于调解各种邻里矛盾纠纷。如何学习推广“枫桥经验”,深化“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”要求,警惕“黑天鹅”事件预防“灰犀牛”事件避免“蝴蝶效应”,探索律、警、民联动、让共治共建共享理念融入城市的每一处角落至关重要。

(三)从群众期待看,创新“律警民”协同调解机制是满足群众法律定制需求的民心所盼。成华区不仅聚集了科研院所的众多人才、“两新组织”的大批白领、建设工地的大量工人等社会中坚力量,还居住着中心城区最多的低保特困群体,法律服务需求多元化、个性化的特征较为明显。社区居民在社会生活中既有普及涉及民生法律法规的必要需求,又享有便捷公共法律服务的品质需求,还有获得诚信化专业法律资源的定制需求,仅靠政府单向管理已难以满足居民多元化的法律服务需求。创新“律警民”协同调解机制,满足群众多层次、多样化、高质量的公共法律服务需要成为居民的共同期盼。

“律警民”协同调解新模式针对特殊个案进行专业调解

二、实践与探索

成华区深入学习贯彻中央和省委市委区委举措部署,加快推动基层法治建设工作,为高质量建设“天府成都·文旅成华”和美丽宜居公园城市示范区提供坚强法治保障,受到中央依法治国办、中央政法委、民政部等充分肯定,被评为全国“六五”普法先进区、全国青少年普法教育示范区、全国社会治理创新示范区,是成都市唯一获评全国平安建设先进区(县)、四川省唯一连续四次获评全国法治(市、区)创建活动先进单位的先进区,是四川省依法治省办推荐参评全国首批法治政府建设示范市(县、区)三家之一。近年来,成华区始终坚持社会治理社会化、法治化、智能化、专业化、精细化,大力推广、不断创新“枫桥经验”,以“实现矛盾不上交”为目标,人民调解“一体化”改革为方向,派出所(社区)为载体,专(兼)职人才队伍为支撑的“律警民”调解新机制,努力实现示范效应。

(一)探索“三全模式”,提升“律警民”协同调解效率。一是律师团队“全覆盖”。围绕推进人民调解与治安调解衔接联动,破解民警民商法专业知识欠缺、解纷警力不足等问题,公开招投标7家律师事务所入驻全区14家派出所,在全省率先实现律师“专业团队”入驻派出所调解全覆盖;建立“一社区一律师顾问”工作机制,聘用108名律师每周与社区电话沟通1次、每月上门服务1天、每季度举办法律讲座1次,按照一事一记、一次一记,实现个案评估、心理干预、法律服务、救助帮扶等全程记实留痕。二是公调对接“全链条”。突破劝架说和传统调解模式,实施“专业律师团队+公安行政+专兼职及五老调解员”公调对接新模式,线下在社区警务室成立婚姻纠纷、邻里矛盾等专项调解室,在具体调解实践中推行“摸排调查取证、培训提升水平、查清矛盾动态、确保化解到位”调解办法,实现矛盾纠纷化解率由83%快速提升至94%。其中,长天路社区法律之家被评为“四川省依法治理优秀案例”。三是定制服务“全天候”。建立“互联网+调解”公安系统、“智慧司法”人民调解平台、人民调解手机APP终端三大平台,搭建成华夜话、法治成华等交流版块,律师专家线上提供店铺化服务、淘宝式体验法律服务,实现30秒内律师抢单实时解答,24小时值班律师兜底解答;派出所民警将案件录入系统进行全流程监督;社区调解员依据APP进行“小微纠纷”调解,依法高效化解552件基层矛盾纠纷,基层群众案例调解满意度由85%上升至98%。

(二)配强“三支队伍”,增强“律警民”联动调解力量。一是配强专业律师团。聘用70名专业律师入驻派出所,引导其全方位了解驻所人口状况、治理结构、企业分布等基础信息,每日在15:00—22:00期间提供普法宣传、心理疏导等一对一服务,对重大复杂疑难纠纷推行听证参与、阳光调解。借助24小时在线网络调解平台,延伸工作时间以外的专业调解。二是配足前端警务队。将全区14个街道划分211个调解管理区,成立14支警务队,421名民警每日定点定向巡查,发现矛盾纠纷第一时间依照法律法规进行引导调解,采取东哥调解故事、学生劳资纠纷等典型案例以案说法的方式进行心理疏导,真正将矛盾纠纷由被动报道变为提前介入。三是配齐人民调解员。完善诉调、访调、公调等对接,在矛盾纠纷多发易发的领域建立行业性专业性人民调解组织12个,鼓励和引导社会力量建立名人调解工作室4个,通过购买服务配备专职人民调解员30名,综合运用“联合调、流动调、随手调、口头调”等方式,将矛盾纠纷预防化解在社区院落、楼栋、家庭。今年以来,全区1128名人民调解员通过“三调对接”成功调处矛盾纠纷531件,占全区同期矛盾纠纷总量的39.8%。

(三)健全“三大机制”,助推”律警民”规范高效运转。一是建立快反快处机制。建立“前期接警、后期分流”案件处理流程,由公安派出所第一时间派出民警到达现场维护秩序,按照民事、治安、轻微刑附民事部分等3类,实时分流矛盾纠纷,即民商事类案件由律师主调、民警协调,治安类案件由民警主调、律师协调,切实实现“为民解忧、为警减负”。目前,各公安派出所接警率下降23%、涉民间矛盾纠纷同期减少46件、民警处理纠纷时间降低50%。二是建立衔接联动机制。将人民调解“柔性治理”与公安“刚性治理”相结合,每年纳入财政预算248万元,由司法部门负责调解工作室规章制度、档案文书、专(兼)职调解员业务培训及日常指导,公安分局负责调解工作室基础建设、办公设施设备及专职调解员日常管理,通过整合职责,共同发力,有力保障公调对接高效推进。今年以来,全区共成功调解各类纠纷1333件,提供咨询2270次3872人,涉及协议金额1853余万元。三是建立考核激励机制。建立质量跟踪、绩效评估、信息公开等专项机制,对律师事务所按照“优秀、合格、不合格”三档,每月定期考评,前两档给予1000—2000元对应补贴,不合格达三次予以辞退处理;对警务人员实行年度绩效考核和评星定级管理,对调解普通矛盾纠纷、疑难矛盾纠纷、重大矛盾纠纷最高给予5万元奖励;推行人民调解以奖代补、以案定补等薪酬激励机制,个案补贴标准达到每件50-200元。

“律警民”协同调解新模式设立手机APP终端三大平台

三、思考与启示

经过前期的探索实践,成华区深切感受到:创新“律警民”协同调解模式,需要坚持以居民需求为导向,以公共法律服务为纽带,以派出所(社区)为载体,以资源整合为保障,才能激发律师、民警、居民“三者”产生持续、稳定、长期的联动效应,具体要做好“加减乘除法”:

(一)更加注重社会化参与,做好联动主体的“加法”。基层社会治理不是党委政府的“独角戏”,而是社区居民的“大合唱”,党委政府握好“指挥棒”,群众参与、联动推进,才能奏出优美的旋律。首先,要坚持居民自治,推动矛盾纠纷前置介入。群众不仅仅是被动的管理者,同时也是主动的治理者。随着社会治理主体平等化与结构扁平化,群众在社会治理中的基础地位更加突出。成华将结合推进人民调“一体化”改革,“大联动、微治理”体系建设,大力推动基层社会治理建设,推广“一社区一律师顾问+专兼职及五老调解员”群众自治模式,提高社区居民在入驻律师顾问的引导下提前介入邻里矛盾调解的积极性和主动性,真正变“被动调解”为“主动调解”,社区居民由“观众”变“主角”。其次,要坚持区域共治,推动社区“个性化调解室”发展。把加快发展人民调解“一体化”改革摆在更加突出的位置,建立和完善区、街、社区、院落四级调解组织系统化服务体系,深化社区院落个性化调解管理规范化建设,加大对“个性化调解室”建设和管理监督力度,实现社区终端调解精细化建设,努力促进全区人民调解组织“扩量提质”,扩宽群众参与区域共治的路径。以中央政法委书记郭声琨点赞和关注的和美社区“天义人民调解工作室”为蓝本,加快建设人民调解终端建设,不断补充区域共治的新鲜血液。

(二)更加注重明晰化定位,做好简政放权的“减法”。在新的社会治理体系中,政府与社会的关系将逐步从“政府本位”向“社会本位”转变,以社会治理的结构性调整克服政府单向管控、社区自主性弱、市场参与度低等结构性问题。首先,行政力量要“让位”。坚持有限政府和服务政府理念,进一步明确政府“律警民”联动工作规划者、组织者、监督者和经费主要提供者的角色定位,进一步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务,将可由“律所”等社会组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能转移、委托给具有响应能力的社会组织承担。其次,市场作用要“到位”。推广政府购买服务制度,引入市场竞争机制,促进公共法律服务的领域越来越宽、质量越来越好。鼓励社会力量创办公益性法律服务自治组织,解决基层人民调解社会组织发展后劲不足的问题。

(三)更加注重优质化服务,做好多元供给的“乘法”。当今社会已完成从“生存性需求”向“发展性需求”的升级,居民有着内容更多样、层次更高级、内涵更丰富的法律服务需求。一方面,要注重“丰富性”,提升服务的“广度”。强化服务项目设置,联合人社局、妇联、残联等部门积极拓展对老人、妇女儿童、残疾人、流失人口和失业人员等特殊服务群体的法律服务,提供便民利民多元化法律服务,满足不同居民需求。二方面,要注重“专业性”,提升服务的“深度”。进一步提升社会组织、社工的专业水平,重点支持和发展积极拓展专业性、行业性人民调解领域,提供“公调”“医调”“交调”“物调”等专业性强的多元化服务,形成一批具有成华特色的法律服务品牌。

(四)更加注重系统化推进,做好清障铺路“除法”。首先,要狠抓氛围营造,破除观念障碍。畅通“人民调解分级管理+调解”的矛盾纠纷渠道,加强对社区居民法律知识的宣传力度,逐步增强居民的法律意识,让居民更加主动关心社区事务、参与社区治理;大力开展群众喜闻乐见的文化活动,大力提倡公益精神、奉献精神、团结互助精神,引导群众逐渐融入新群体、形成新风尚。其次,要优化财政投入方式,破除资金障碍。建立健全“一社区一律师法律服务”专项资金,按照“费随事转”的原则给社区配套更多工作经费,改变目前公共服务资金简单按户数拨付的“一刀切”做法,根据各个社区实际承担的公服职能科学合理调配资金,不断提高“律警民”的运行保障水平。

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