江苏省南京市栖霞区
桩钉工程 ——新时代枫桥经验指引下的
社会治理创新栖霞实践

2016年以来,南京市公安局栖霞分局认真贯彻党委政府及上级公安机关关于创新社会治理的部署要求,创新实施以楼栋长为“桩”、以单元长和楼层长为“钉”的“桩钉工程”,通过“警格”、“网格”双融合,推动社会治理专业化、信息化、社会化程度进一步提升,构建了专群共建、多元共治、平安共享的社区治理新格局,有力地维护了全区社会大局持续稳定。栖霞区连续7年被评为全省“社会治安安全区”,公众安全感由2012年的89%持续上升至2018年的98.5%。

一、南京市栖霞区的区位背景分析

栖霞区地处南京东北城郊接合部,面积395平方公里,相当于其他五个主城区的总和,是全市电子、化工、科教、人才密集区,实有人口100余万人。全市四大保障房片区中的丁家庄保障房和花岗幸福城保障房均在辖区,建筑层高普遍都在30层左右,人员完全入住后将净增人口约18万。

一是人口流动呈现多样化态势,基层社会组织存在运行障碍。随着新兴居民区、商业中心的发展,一批社会、经济地位相对优越的居民陆续入住。而在保障房片区,部分低收入人群也陆续迁入,相当一部分人群出现人户分离的情况。上述人口流动的多样化态势,造成基层社会组织在运转的有效性方面受到很大影响。

二是矛盾纠纷呈现群体性、政策性和集中性等特点。随着城市建设开发进程的加快,原来的城乡结合部逐渐成为许多商业楼盘及保障房片区的承接带。涉及到征地拆迁、户口迁移、安置房分配、施工建设等诸多问题,矛盾纠纷从以往个人之间随机发生的“小打小闹”,向因政策等原因产生的群体性事件转变。这种情况导致的非法上访、扰乱公共秩序等群体性事件,非常容易造成严重的社会影响。

三是治安防控工作出现严重的不均衡性。辖区城中村等地段的拆迁无疑也减少了治安防范的热点。但新建区域呈现井喷态势,技防设施与防控力量的构建容易存在较大差异。加之新建区域房屋相对封闭、邻里关系疏远,且人口流动性增大、社会成分复杂、缺乏群众组织基础等原因,治安防控工作的各种基础出现参差不齐的情况。此外,辖区内还有高等教育资源相对集中的大学城等科教区域,常住境外人员总数逐年增长,受文化、宗教信仰、风俗习惯等因素影响,涉外矛盾纠纷、案事件等日益增多,给日常治安管理工作提出新的挑战。

民警和“桩钉”工程建立的信息员一起深入辖区了解社情民意

二、“桩钉工程”——新时代“枫桥经验”催生的基层综治工作新模式

2016年起,栖霞公安分局通过全面的调研分析,并结合辖区实际,开始在辖区进行综合治理创新——“桩钉工程”试点。“桩钉工程”是栖霞分局结合辖区不同片区治安特点,通过全民参与、公安主导、专群结合、网格管理、技术支撑等多元模式,全面夯实治安防控、矛盾化解、基层治理等基础工作,推进共建共治共享现代社会治理格局建设的系统工程。“桩钉工程”重在发动社会化力量、借助信息化手段、运用网格化管理、把每一名辖区参与者作为维护平安稳定的防范桩、守望钉。通过群众性、自主性、融合性的工作模式,以及法制化、信息化、社会化的工作方法实现固本强基,全面推进辖区的基层社会治理。

一是在纯农村地区,推出以村民自治为导向的“十户联保”模式。由公安机关牵头拟定《十户联防邻里守望承诺书》,承诺书从学法守法、治安防范、环境保护、尊老爱幼、见义勇为等多方面进行了规定,共列出了十条承诺项目,由意识到行为、由邻里到家人、由遵纪到守法等各方面进行了阐述和规定,激发村民从自我做起,增强“为自己代言”的责任感。组内每户签订,通过承诺的形式,充分发挥村民的主观能动性,增强村民自我管理意识,运用村规民约,让村民知道什么“该做”,什么“不该做”。同时,每月组织组长召开工作例会,总结交流互通信息,部署工作,对各小组信息采集、遵纪守法、线索提供、纠纷处置等情况进行积分考核公示排名并给予奖励,进一步提高执行力,激活原动力。实现了“自家事,自己管”,形成了“零上访、零矛盾”、纠纷不出村,矛盾不出组的农村治理格局。

二是在大学城地区推行境外人员网格管理模式。据统计,仙林大学城地区常住境外人员总数占全区的85%以上,栖霞公安分局通过警院协作,建立以高校自管为基础,社区民警为主体,出入境管理部门为指导的三层管理网格。学校负责掌握底数、基本情况和在校管理,派出所社区民警依法负责留学生日常管理,出入境管理部门每月走访1—3所高校,指导学校和派出所开展留学生管理,及时发现和查处涉外案事件,形成动态管理循环模式。公安机关牵头成立“外租房”协会,将为境外人员提供租房服务的房东、中介纳入网格治理队伍,通过召开例会交流工作信息,对协会成员进行有针对性的培训。同时,紧紧抓住境外人员在国内就业特点,将泰式按摩、外语培训机构、涉外酒店、酒吧及外资(合资)企业等划入网格,会同市场监督、教育等相关部门联合执法、协同管理。 立足以“外”管“外”,在高校中选取42名品学兼优的留学生担任校内网格员,每天开展巡查,汇总报送留学生住宿登记情况,并对留学生持有证件和签证有效期情况及时进行提醒。成立外管警务室,设立24小时自助服务区,配备自助签证机、临住登记机等,提供法律咨询、房屋租赁等服务。搭建交流平台,建立外籍志愿者队伍,为初次来华、高校清查及涉外案件办理等提供义务翻译援助,并通过为社区孩子补课等一系列志愿活动,进一步增进外籍人员与社区群众的情谊。

高校“志愿服务队”帮大学生调监控视频破案

三是在拆迁安置房和保障房地区由社区民警会同社区干部共同主导,通过宣传发动、报名筛选、加强培训,新建一支楼栋长、单元长队伍。以200-300户为一个网格,7层以下楼栋每幢楼设楼栋长1名,7层以上以单元为单位设置单元长1名,每10层设置1名楼层长,把每一名楼栋长打造成一根“桩”,每一名单元长和楼层长打造成一根“钉”,明确每名楼栋长信息采集员、矛盾调解员、消防安全员、治安巡防员和政策宣传员等五个方面的职责,构筑起小区治安防范屏障。

四是在城中村等治安复杂地区推行城乡社区互助协商治理模式,将党务、警务、综治工作有机融合。社区民警作为下辖社区支部委员,常态开展“进万家门、访万家情、送万家暖、结万家亲”的四万走访活动,社区书记、主任、民警根据社区重点工作、警务工作和居民反映的治安管理意见,随时召集支部成员议事。借助微信工作群,每周推送一次治安分析数据、每月召开一次社区治安工作会议,分析案情、推送数据,实施精准管理,每季召开一次向社会报告工作会,社区民警向社区居民代表大会或党员代表大会提交治理报告。将警务融入社区民生服务,社区民警对因拆迁拆违或其他涉法涉访涉稳人员,及时倾听诉求,寻求解决办法。对社区失足、重点和“两劳”人员中的特殊困难群体,掌握信息,走访帮扶。对失独、孤寡、伤残和行动困难高龄老人和其他重大生活困难居民,协助做好社会救助、联系扶贫对接。支持帮助失业、待业和下岗人员开据各类就业工作所需要的证明,对防范薄弱区域加大内外巡防力度。

三、“桩钉工程”创新社会治理的经验成效

(一)聚焦优化顶层设计,融入网格化治理大局。积极争取党委政府支持,进一步加强对“桩钉工程”的统筹规划和综合保障,实现与网格化社会治理并轨运行、常态长效发展。一是科学划分网格。主动对接综治部门,综合考虑农村、城区、企业、学校等不同地区的治安状况、管理难度,推动网格划分调整优化,确保与网格员承担的工作量相适应。如在八卦洲等农村地区,实行“十户联保”模式,每十户为一个网格,促进政务、警务、村务三者有机融合;在仙林等城市地区,按照每个网格员管理200—300户的标准划细划实自然网格,确保全域覆盖、不留空白;在住宅区,将相对独立的小区划为专属网格,充分整合小区物业等社会资源,实现合力共治。二是推动力量下沉。理顺“桩钉工程”队伍层级,积极融入街道三级网格工作体系,明确派出所主要领导是“桩钉工程”推进第一责任人,为5个重点派出所配齐专职社区副所长,参与一级网格治理;推动社区民警担任社区综治副书记,参与二级网格治理;12548名“桩钉工程”信息员作为最基层力量,从事三级网格治理。三是狠抓工作落实。会同相关部门,设计完善信息采集“一张表”,推动实现楼栋长上门统一采集信息,社区网格化治理中心统一登记流转、统一流转办理、统一兑现奖励,切实做到件件有着落、事事有回音。四是强化经费保障。在市局保障社区民警工作经费的基础上,分局同步配套落实,并根据社区复杂程度最高配套6万元,主要用于信息奖励、治安防范、困难救助等。同时,制定《社区民警工作经费使用管理办法》,将经费申领、报销权限下放至派出所,减少审批层级、方便民警工作

聚焦智慧警务建设,提升信息化实战水平。充分借助大数据、物联网、云计算等现代科技,积极构建“桩钉工程”信息化应用体系,切实提高网格化治理质量、减轻基层工作负担。一是完善精准化治理机制。推广应用“实有人口动态分析模型”,实现“从户到人”和“从人到户”双向智能研判,为楼栋长上门采集基础信息提供精准制导。一方面,通过对各类信息自动比对,将房屋分为自住、出租、空置和待核查4类,实现分类管理。其中,自住房屋每年核查一次;出租房屋每半年核查一次;空置房屋不核查;待核查房屋即刻核查。另一方面,对上网、物流等信息进行分析,及时核查、登记新增流动人员,相比传统的逐户上门核查方式,工作量减少3成以上。二是完善高效化管控机制。扎实推进“雪亮工程”和“猎鹰”图像智能分析系统建设应用,在重点网格布建82台车牌识别摄像机,全区1648路公安自建监控与5000余路社会面监控联网共享,实现辖区主次干道、重点场所全覆盖。区、街两级网格化治理中心通过视频巡查,及时发现治安隐患、占道经营、车辆违停问题,提醒并督促二、三级网格落实整改责任。同时,大力推广应用人脸识别、智能门禁等技术,提高智慧社区建设水平。三是完善扁平化指挥机制。依托微信等移动互联网平台,将民警、警辅、楼栋长、协管员、物业等力量按照网格层级分类建群,形成“线上部署、线下解决、线上反馈”的工作闭环。截至目前,已建立“掌上桩钉”微信工作群456个,群成员共1.3万余人,通过线上指令,累计核查登记房屋出租户7400余户、流动人口4.32万人。

“EXPAT”平台宣传推广海报

聚焦资源整合共享,增强社会化力量支撑。针对辖区面积大、安置小区多、实有人口多的实际,积极引入社会力量参与网格化社会治理,有效破解网格工作压力大、人员有限、专业技能不足等问题。一是深化警企合作,购买社会服务。强化“花钱买信息”意识,充分调动房屋中介、物业企业采集信息、提供信息的积极性。与辖区93家房屋中介直接建立购买信息机制,占全区房屋中介总数的43.1%;与高科置业等物业服务企业签订信息采集外包协议,将物业人员纳入三级网格体系,通过开展业务培训和签订保密协议,提升信息采集全面性、准确性、安全性。同时,推动成立“二房东”协会,通过制定出租房自律公约,明确出租房租赁、管理标准,有效解决了出租房乱象。二是深化警校共建,充分挖掘资源。与辖区14所大中院校保持长期密切合作,通过设立大学生实践基地,提供大学生兼职网格员实习岗位,为困难大学生提供勤工俭学平台,真正将具备一定专业能力的大学生纳入网格化社会治理队伍,带动队伍专业化水平整体提升。三是深化互动,营造浓厚氛围。精心组织策划,广泛宣传“桩钉工程”特色亮点,《人民公安报》、江苏卫视、《南京日报》等主流媒体先后予以专题报道,极大地提升了群众参与网格化社会治理的热情和意愿。同时,定期开展“和谐警民社区行”活动,主动征求群众意见建议,切实拉近警民距离,为深化网格化社会治理打牢群众基础。

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